آسیب‌شناسی برنامه‌ریزی توسعه در ایران
روایتی چندلایه از نظریه تا تجربه زیسته
مقدمه: توسعه، واژه‌ای میان وعده و واقعیت
«توسعه» در ایران مفهومی آشنا اما همواره دست‌نیافتنی بوده است. در اسناد رسمی، سخنرانی‌های سیاسی و برنامه‌های پنج‌ساله بارها تکرار شده، اما در زندگی روزمره شهروندان، اغلب به‌صورت تجربه‌ای نیمه‌تمام و ناکام بازتاب یافته است. این شکاف میان گفتمان رسمی و تجربه زیسته مردم پرسشی اساسی را پیش روی ما می‌گذارد: چرا با وجود گذشت بیش از شصت سال برنامه‌ریزی توسعه، هنوز با مسائلی چون فقر، بیکاری، فساد ساختاری و نابرابری گسترده روبه‌رو هستیم؟
این مقاله با رویکردی تحلیلی، سه لایه را به‌هم پیوند می‌زند: نظریه‌های توسعه، تاریخچه برنامه‌ریزی در ایران، و تجربه زیسته گروه‌های اجتماعی؛ تا بتواند تصویری آسیب‌شناسانه و چندبعدی از چرایی ناکامی توسعه در ایران ارائه دهد.
چرا اکنون؟
در آستانه برنامه هفتم توسعه و در شرایطی که ایران با چالش‌های چندوجهی چون بحران منابع طبیعی، مهاجرت نخبگان، فرسایش سرمایه اجتماعی و نابرابری‌های منطقه‌ای روبه‌روست، بازاندیشی در منطق برنامه‌ریزی توسعه دیگر یک انتخاب نیست—بلکه ضرورتی تاریخی است.
از سوی دیگر، تحولات جهانی در حوزه توسعه - از تمرکز بر شاخص‌های انسانی تا گفتمان‌های جدیدی چون «توسعه پایدار»، «تاب‌آوری اجتماعی» و «اقتصاد مشارکتی» - نشان می‌دهند که مدل‌های سنتی دیگر پاسخ‌گو نیستند.
در چنین بزنگاهی، ایران نیازمند گفت‌وگویی ملی درباره توسعه است؛ گفت‌وگویی که نه از بالا، بلکه از دل تجربه زیسته مردم، از نقد گفتمان رسمی، و از بازخوانی نظریه‌ها آغاز شود. این مقاله، دعوتی‌ست به آغاز این گفت‌وگو.
بخش اول: تاریخچه‌ای فشرده از برنامه‌ریزی توسعه در ایران
دهه ۱۳۳۰ تا ۱۳۵۰: آغاز مدرنیزاسیون دولتی
با تأسیس سازمان برنامه و اجرای برنامه‌های عمرانی اول تا چهارم، تمرکز اصلی بر ساخت زیرساخت‌ها (سد، جاده، کارخانه) بود. این الگو متأثر از رویکرد کلاسیک توسعه، رشد اقتصادی را در گرو افزایش سرمایه‌گذاری می‌دانست. اما توزیع منطقه‌ای نامتوازن، محرومیت روستاها و حاشیه‌نشینی گسترده، شکاف‌های اجتماعی را تعمیق کرد.
دهه ۱۳۶۰: توسعه در سایه جنگ
جنگ تحمیلی، منطق برنامه‌ریزی را از «پیشرفت» به «بقا» تغییر داد. اقتصاد دولتی و کوپنیسم، در عمل برنامه‌ریزی را به مدیریت کمبودها فروکاست. برنامه اول توسعه پس از جنگ (۱۳۶۸–۱۳۷۲) با هدف بازسازی، گرچه برخی زیرساخت‌ها را احیا کرد، اما در غیاب اصلاح نهادی، پایدار نماند.
دهه ۱۳۷۰ تا ۱۳۹۰: تعدیل ساختاری و نئولیبرالیسم ناقص
با اجرای سیاست‌های تعدیل و خصوصی‌سازی، منطق نئوکلاسیک بر برنامه‌ریزی ایران حاکم شد. اما نبود نهادهای نظارتی و ضعف حاکمیت شرکتی موجب شد خصوصی‌سازی به گسترش رانت و فساد بینجامد. نابرابری درآمدی و تمرکز سرمایه در تهران افزایش یافت.
دهه ۱۳۹۰ تاکنون: گفتمان‌های جدید، مشکلات قدیم
در این دوره، مفاهیمی چون «اقتصاد مقاومتی» و «پیشرفت اسلامی» وارد ادبیات رسمی شدند. بااین‌حال، سیاست‌ها همچنان متمرکز، از بالا به پایین و عمدتاً بدون مشارکت واقعی مردم تدوین شدند. نتیجه آن، تداوم بی‌اعتمادی عمومی و ناکامی در تحقق اهداف توسعه‌ای بود.
بخش دوم: مکاتب توسعه و نقد برنامه‌ریزی در ایران
اگر به سیر برنامه‌ریزی توسعه در ایران نگاه کنیم، درمی‌یابیم که تقریباً هر دهه، تحت تأثیر یک مکتب نظری خاص بوده است؛ اما هیچ‌یک از این مکاتب به‌صورت کامل و بومی‌سازی‌شده در ایران پیاده نشده‌اند. همین «نیمه‌پذیری» و «اقتضایی‌بودن» رویکردها، یکی از دلایل اصلی ناکامی توسعه در کشور است.
- مکتب کلاسیک
این مکتب بر رشد اقتصادی از طریق افزایش سرمایه‌گذاری و تمرکز بر زیرساخت‌ها تأکید داشت. در ایرانِ دهه‌های ۳۰ و ۴۰، دقیقاً چنین الگویی دنبال شد: ساخت سدها، جاده‌ها و کارخانه‌ها در اولویت بود. اما عدالت اجتماعی و توزیع منافع توسعه به حاشیه رانده شد. نتیجه آن شد که اگرچه آمار تولید ملی رشد کرد، اما بخش بزرگی از جامعه ـ به‌ویژه روستاییان ـ از این دستاوردها بی‌بهره ماندند.
- مکتب نئوکلاسیک
منطق نئوکلاسیک، نقش دولت را به حداقل رسانده و بر بازار آزاد و خصوصی‌سازی تأکید می‌کرد. از دهه ۷۰، ایران نیز با سیاست‌های تعدیل ساختاری کوشید این مسیر را طی کند. اما در غیاب نهادهای نظارتی کارآمد، خصوصی‌سازی بیشتر به انتقال دارایی‌های عمومی به گروه‌های خاص منجر شد. به جای رقابت سالم و افزایش بهره‌وری، رانت‌جویی و فساد ساختاری گسترش یافت.
- مکتب ساختارگرایی
این مکتب با الهام از نظریه وابستگی، جهان را به مرکز و پیرامون تقسیم می‌کند و توسعه را در گرو کاهش وابستگی به مرکز می‌داند. در ایران، گرچه این مکتب به‌طور مستقیم مبنای رسمی برنامه‌ریزی نشد، اما در عمل نوعی بازتولید داخلی آن رخ داد: تمرکز امکانات و سرمایه در «مرکز» (تهران) و محروم‌ماندن «پیرامون» (استان‌ها و مناطق دورافتاده). این الگو به نابرابری‌های منطقه‌ای دامن زد.
- مکتب نهادگرایی
نهادگرایان توسعه را در گرو کیفیت نهادها، شفافیت و حکمرانی خوب می‌دانند. ایران، دست‌کم در اسناد رسمی، بارها به ضرورت «اصلاح نهادی» اشاره کرده است، اما در عمل با فساد ساختاری، ضعف پاسخ‌گویی و فقدان نظام ارزیابی مستقل مواجه بوده. نبود نهادهای پایدار باعث شده حتی سیاست‌های درست هم به سرانجام نرسند.
- رویکرد جامعه‌محور
این نگاه، توسعه را فراتر از شاخص‌های اقتصادی و در گرو مشارکت واقعی مردم و سرمایه اجتماعی می‌داند. ایران اگرچه در شعار بر «مردم‌سالاری» و «مشارکت» تأکید کرده، اما در واقعیت مشارکت مردم اغلب صوری و بی‌اثر بوده است. بی‌اعتمادی عمومی به سیاست‌گذاران، سرمایه اجتماعی را فرسوده و در نتیجه، توسعه به امری «از بالا» و بی‌ریشه در جامعه بدل شده است.
بخش سوم: تجربه زیسته مردم از توسعه
- روستاییان: زیرساخت‌های فیزیکی (جاده، برق) را دیده‌اند، اما آموزش و اشتغال پایدار همچنان غایب مانده است.
- جوانان شهری: گفتمان «کارآفرینی» شنیده‌اند، اما در واقعیت با بیکاری ساختاری و موج مهاجرت مواجه‌اند.
- زنان: در شعارهای رسمی حضور دارند، اما در سطوح تصمیم‌گیری، نقش‌شان ناچیز است.
- حاشیه‌نشینان: توسعه را بیشتر در قالب تخریب خانه‌هایشان برای پروژه‌های عمرانی تجربه کرده‌اند، نه در بهبود کیفیت زندگی.
این بخش اهمیت نگاه «مردم‌محور» را نشان می‌دهد؛ توسعه اگر با زیست‌جهان مردم پیوند نخورد، در بهترین حالت «ناتمام» و در بدترین حالت «معکوس» خواهد بود.
بخش چهارم: آسیب‌شناسی چندلایه برنامه‌ریزی توسعه در ایران
بررسی تاریخچه برنامه‌ریزی توسعه در ایران نشان می‌دهد که ناکامی‌ها را نمی‌توان به یک عامل واحد نسبت داد؛ بلکه مجموعه‌ای از لایه‌های درهم‌تنیده ـ از سطح مفهومی گرفته تا اجتماعی ـ دست به دست هم داده‌اند. این لایه‌ها در واقع مثل چهار حلقه‌ی تو در تو هستند که هر کدام ضعف‌های دیگری را تشدید می‌کنند.
۱. لایه مفهومی: توسعه بدون نظریه بومی
برنامه‌ریزی در ایران همواره بر پایه نظریه‌ها و مدل‌هایی بوده که از بیرون وارد شده‌اند؛ از مدل‌های رشد شتابان در دهه ۴۰ گرفته تا سیاست‌های تعدیل دهه ۷۰ و حتی ایده «اقتصاد مقاومتی» در دهه اخیر که بازتابی از الگوهای بیرونی با رنگ‌ولعاب بومی بود. مشکل اصلی این است که ما کمتر کوشیده‌ایم «نظریه توسعه ایرانی» خلق کنیم که بر تاریخ، فرهنگ و ساختار اجتماعی خودمان استوار باشد. نتیجه این رویکرد ترجمه‌ای، ناسازگاری مزمن بین اسناد رسمی و واقعیت‌های میدانی بوده است.
۲. لایه ساختاری: تمرکزگرایی و ناهماهنگی نهادی
از آغاز شکل‌گیری سازمان برنامه، ساختار تصمیم‌گیری در ایران به‌شدت متمرکز باقی ماند. همه‌چیز از مرکز (تهران) طراحی می‌شد و به استان‌ها ابلاغ. این تمرکزگرایی، ظرفیت‌های محلی را نادیده گرفت و حتی وقتی سند آمایش سرزمین نوشته شد، در عمل اجرا نشد. علاوه بر آن، ناهماهنگی نهادی (مثلاً تعارض بین سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد، و بانک مرکزی) موجب شد که سیاست‌ها یکدیگر را خنثی کنند. نمونه بارز آن را می‌توان در برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۴–۱۳۸۸) دید که بسیاری از اهدافش به‌دلیل تغییرات مکرر سیاستی و تضاد میان نهادها محقق نشد.
۳. لایه نهادی: فساد ساختاری و ضعف حکمرانی
حتی در جاهایی که ساختارها درست طراحی شده بودند، مشکل به لایه نهادی برمی‌گردد. نبود شفافیت، فساد ساختاری و رانت‌جویی، عملاً بسیاری از پروژه‌های توسعه‌ای را به ضد خود تبدیل کرد. خصوصی‌سازی‌ها در دهه ۷۰ و ۸۰ نمونه‌ای روشن از این وضعیت است؛ جایی که به جای افزایش رقابت و کارآمدی، دارایی‌های عمومی به نهادها و افراد خاص منتقل شد. همچنین فقدان نظام ارزیابی مستقل سبب شد هیچ نهادی نتواند کارآمدی یا ناکارآمدی پروژه‌ها را بی‌طرفانه بررسی کند.
۴. لایه اجتماعی: بی‌اعتمادی عمومی و مشارکت صوری
آخرین و شاید تعیین‌کننده‌ترین لایه، حوزه اجتماعی است. توسعه نه‌فقط مجموعه‌ای از پروژه‌ها و سیاست‌ها، بلکه فرایندی است که بدون مشارکت واقعی مردم به نتیجه نمی‌رسد. در ایران، تجربه‌های تلخ مردم از پروژه‌هایی مثل سدسازی‌های پرهزینه که منجر به خشک‌شدن تالاب‌ها یا مهاجرت اجباری روستاییان شد، اعتماد اجتماعی را فرسوده است. در نتیجه، حتی وقتی سیاستی درست طراحی می‌شود، به‌دلیل نبود اعتماد، با مقاومت و بی‌اعتنایی مواجه می‌شود. این چرخه، سرمایه اجتماعی را تحلیل برده و مشارکت را به امری صوری تقلیل داده است.
بخش پنجم: پیشنهاداتی برای بازاندیشی در برنامه‌ریزی توسعه
۱. تغییر منطق برنامه‌ریزی: از رشد کمی به کیفیت زندگی
تا امروز، شاخص اصلی موفقیت برنامه‌ها، رشد تولید ناخالص داخلی (GDP) یا افزایش سرمایه‌گذاری بوده است. در حالی‌که تجربه جهانی نشان داده است که توسعه پایدار نه صرفاً به رشد اقتصادی، بلکه به کیفیت زندگی، کاهش نابرابری، و شاخص‌های انسانی مانند آموزش، بهداشت و اعتماد اجتماعی وابسته است. بنابراین ایران باید در ارزیابی برنامه‌ها به شاخص‌هایی مانند شاخص توسعه انسانی (HDI)، ضریب جینی یا شاخص سرمایه اجتماعی توجه کند، نه فقط به اعداد رشد اقتصادی.
۲. ایجاد نهادهای ارزیابی مستقل
یکی از ضعف‌های مزمن در ایران، فقدان نهادی مستقل برای ارزیابی عملکرد برنامه‌هاست. سازمان برنامه و بودجه، که خود تدوین‌کننده و مجری است، در عمل نمی‌تواند داور بی‌طرف باشد. در بسیاری از کشورها، این وظیفه به اندیشکده‌ها، دانشگاه‌ها یا شوراهای مستقل سپرده می‌شود تا با داده‌های معتبر و بدون ملاحظات سیاسی، سیاست‌ها را بررسی کنند. در ایران نیز ایجاد چنین نهادی، با مشارکت نهادهای مدنی و دانشگاه‌ها، می‌تواند نخستین گام در شکستن چرخه شکست‌های تکراری باشد.
۳. توسعه منطقه‌ای و آمایش سرزمین
تمرکزگرایی در تهران نه‌تنها به نابرابری‌های شدید منطقه‌ای دامن زده، بلکه ظرفیت‌های محلی را هم خاموش کرده است. اسناد آمایش سرزمین در ایران بارها نوشته شدند، اما اجرا نشدند. اگر توسعه بخواهد واقعی باشد، باید ظرفیت‌های بومی هر استان و منطقه محور برنامه‌ریزی شود؛ مثلاً توسعه صنایع کوچک متناسب با منابع محلی در خراسان یا کرمان، به‌جای تمرکز صرف بر پروژه‌های ملی. تجربه کشورهایی چون برزیل یا هند نشان داده که سیاست‌های تمرکززدایی می‌توانند شکاف‌های منطقه‌ای را کاهش دهند و به رشد متوازن‌تر بینجامند.
۴. گفتمان‌سازی توسعه از پایین به بالا
یکی از دلایل ناکامی سیاست‌ها در ایران، بیگانگی زبان رسمی توسعه با زبان مردم است. وقتی توسعه فقط در قالب اعداد، بودجه‌ها و پروژه‌های کلان بیان می‌شود، شهروندان خود را در آن نمی‌بینند. باید توسعه را با روایت‌های مردم بازتعریف کرد: تجربه زنان روستایی از دسترسی به آموزش، تجربه جوانان از یافتن شغل، یا تجربه حاشیه‌نشینان از امنیت سکونتی. چنین رویکردی می‌تواند اعتماد ازدست‌رفته را بازسازی کند و مشارکت واقعی را ممکن سازد.
جمع‌بندی: توسعه، اگر بخواهد واقعی باشد...
بازاندیشی در برنامه‌ریزی توسعه به معنای آن است که از منطق «از بالا به پایین» فاصله بگیریم و به ترکیبی از اصلاح نهادی، تمرکززدایی منطقه‌ای، و تقویت سرمایه اجتماعی برسیم. توسعه واقعی نه با پروژه‌های پرهزینه و شعارهای رسمی، بلکه با اعتمادسازی، مشارکت واقعی، و طراحی نهادی پایدار ممکن خواهد شد
