از قرارداد سیاسیِ کارآمدی تا فروپاشی تعادل و گذار ناکام از جایگزینی واردات
چکیده
«عصر عالیخانی» را نه باید به قصه یک قهرمان تقلیل داد و نه به نفی ایدئولوژیک سپرد. ارزش تحلیلی این دوره در شکلگیری یک تعادل نهادی کمسابقه است: وزارت اقتصاد نقش هماهنگکننده سیاست صنعتی و تجاری را ایفا کرد، بانک مرکزی توانست تا حدی انضباط پولی و ارزی را حفظ کند، و بخش خصوصی تحت ترکیبی از مشوقها و الزامها، مسیر تبدیل سرمایه تجاری به سرمایه صنعتی را طی کرد. این تعادل بر یک قرارداد سیاسی نانوشته استوار بود: پس از بحرانهای سیاسی و اجتماعی اوایل دهه ۴۰، رژیم برای بازتثبیت خود به کارآمدی اقتصادی نیاز داشت و به تکنوکراتها استقلال ابزاری در اقتصاد داد، به شرط آنکه از سیاستورزی و پایگاهسازی پرهیز کنند. مقاله نشان میدهد چرا این تعادل در دهه ۴۰ ممکن شد و چرا در دهه ۵۰، با نرمشدن قید بودجه، تغییر اولویتهای حکمرانی، و توقف گذار از صنعتیسازی جایگزین واردات به فاز رقابتپذیری و صادرات، فروپاشید. همزمان، سویه تاریک این رشد نیز دیده میشود: نامتوازنی بخشی، تشدید شکاف شهری و روستایی، و فشار مهاجرت و نابرابری که هزینههای اجتماعی پنهان مدل را شکل داد.
مقدمه: چرا بازگشت به عالیخانی مسئله امروز است؟
هر بار که اقتصاد ایران در گل رکود تورمی و بیثباتی ارزی گیر میکند، حافظه عمومی به دهه ۴۰ برمیگردد؛ دورهای که در آن، رشد بالا با تورم پایینتر و نوعی عقلانیت اجرایی همراه شد. اما این بازگشت تاریخی اغلب در دو دام میافتد: یا «منجیسازی» میکند و توسعه را به نبوغ فردی یک وزیر تقلیل میدهد، یا با نفی یکسره، همه چیز را محصول پول نفت یا اقتدار سیاسی میخواند. هر دو روایت، چون سازوکار را توضیح نمیدهند، برای امروز کمفایدهاند. اگر قرار است دهه ۴۰ به دانش سیاستگذاری تبدیل شود، باید آن را همچون یک آزمایشگاه نهادی بازخوانی کرد: چه ترتیباتی اجازه داد تصمیمهای اقتصادی اجرا شوند؟ چگونه تعارضهای دستگاهی به فلج سیاستگذاری تبدیل نشد؟ چرا بخشی از بخش خصوصی حاضر شد سرمایهگذاری صنعتیِ بلندمدت انجام دهد؟ و چرا همین سیستم با تغییر شرایط، دوام نیاورد؟
در منابع مرجع درباره اقتصاد پهلوی، برای بازهای که بخش مهمی از دهه ۴۰ شمسی را پوشش میدهد، رشد واقعی اقتصاد در حدود دورقمی و تورم در محدوده پایین گزارش شده است. همین ترکیب، یک پدیده توضیحطلب است. اما همان روایتها هم تأکید میکنند که صنعتیسازی با تعرفههای بالا، اعتبارات ترجیحی و سیاستهای متمایل به شهر، به زیان کشاورزی و روستا تمام شد و شکافها و مهاجرت را تشدید کرد. بنابراین از همان ابتدا با یک تجربه دووجهی طرفیم: دستاورد نهادی در کنار هزینه اجتماعی. این مقاله دقیقاً بر همین دووجهی بودن تکیه میکند تا تحلیل به ستایشنامه یا نفینامه تبدیل نشود.
سه تبیین رقیب را از ابتدا به رسمیت میشناسیم اما کافی نمیدانیم: ثبات نسبی محیط جهانی در دهه ۱۹۶۰ میلادی، نقش درآمد نفت، و اثر اصلاحات ارضی و انقلاب سفید. هر سه مهماند، اما هیچکدام به تنهایی توضیح نمیدهند چرا در یک بازه مشخص، انضباط نهادی برای چند سال بر بیانضباطی مزمن غالب شد. فرضیه این مقاله این است که پاسخ در تعادل سهوجهی میان وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و بخش خصوصی نهفته بود؛ تعادلی که بر یک قرارداد سیاسی و یک معماری حل تعارض بنا شد.
قرارداد سیاسی تکنوکراسی: حل معمای کارفرما و کارگزار
نقطه شروع تحلیل، یک پارادوکس ساده اما تعیینکننده است. در نظامهای اقتدارگرا، حاکم معمولاً از قدرتگیری کارگزار میترسد؛ زیرا تکنوکراتِ موفق میتواند هم محبوبیت و هم شبکه نفوذ بسازد. پس چرا به عالیخانی و تیمش اختیار داده شد؟
پاسخ را باید در نیاز به مشروعیت عملکردی جست. پس از بحرانهای سیاسی و اجتماعی اوایل دهه ۴۰، رژیم برای بازتثبیت خود به خروجی اقتصادی نیاز داشت: رشد، اشتغال، کنترل قیمتها و نمایش مدرنسازی. در چنین لحظهای، تکنوکرات کارآمد به دارایی سیاسی تبدیل میشود؛ نه به معنای شریک قدرت، بلکه به معنای تولیدکننده کارآمدی. در نتیجه یک قرارداد نانوشته شکل میگیرد: حاکم به تکنوکراتها استقلال ابزاری در اقتصاد میدهد تا کار کنند، اما مرز سیاست را به آنها یادآوری میکند تا پایگاه سیاسی نسازند. تکنوکرات اجازه دارد قواعد اقتصادی را تنظیم کند، اما اجازه ندارد قواعد قدرت را تغییر دهد.
این ویژگیِ قراردادی بودن، کلید فهم شکنندگی سیستم است. تعادل دهه ۴۰ یک نهاد پایدار و غیرقابلفسخ نبود؛ یک ترتیبات سیاسی-نهادی بود که تا زمانی دوام داشت که حاکم به کارآمدی اقتصادی نیاز داشت و قیدهای مالی اجازه ولخرجی نمیداد.
معماری حل تعارض: شورا به جای دربار، تسویه فنی به جای لابی
حتی اگر مشروعیت عملکردی را بپذیریم، یک پرسش دیگر باقی است: چرا تعارض کلاسیک میان وزارت اقتصاد و بانک مرکزی به جنگ داخلی دولت تبدیل نشد؟ تقلیل این موضوع به رابطه شخصی افراد سادهانگارانه است. هماهنگی پایدار به سازوکار نیاز دارد.
یکی از پاسخهای کلیدی، انتقال محل حل اختلاف از کانالهای فردی و درباری به سازوکارهای هماهنگی میاندستگاهی بود. قبل از تمرکز سیاست صنعتی و تجاری در وزارت اقتصاد، تضادهای نهادی میان دستگاههای اقتصادی اغلب در جلسات سطح بالا و در حضور شاه بروز میکرد و همین امر انگیزه لابیگری و دورزدن تصمیم فنی را افزایش میداد. تمرکز اختیارات در وزارت اقتصاد و فعال شدن شوراها و جلسات هماهنگی، مسیر را تغییر داد: اختلافها ابتدا باید در سطح کارشناسی و میاندستگاهی حل میشد و سپس تصمیم واحد به رأس ارائه میگردید. این تغییر کوچک در معماری تصمیمگیری، اثر بزرگ داشت: هزینه دورزدن انضباط مالی و پولی بالا رفت، و امکان همراستایی سیاست تجاری و پولی افزایش یافت.
در چنین معماریای، بانک مرکزی میتوانست بر قیدهای پولی و ارزی پافشاری کند و وزارت اقتصاد هم میتوانست اهداف صنعتی را پیش ببرد، بدون آنکه اختلافشان به رقابت برای جلب نظر شاه تبدیل شود.
فناوری حکمرانی اول: حمایتگرایی مشروط
اگر بخواهیم به جای روایتپردازی، یک قاعده سیاستی استخراج کنیم، باید سراغ سیاست صنعتی برویم. تجربه صنعتیسازی جایگزین واردات در بسیاری از کشورهای درحالتوسعه نشان داد که حمایت تعرفهای و محدودیت واردات میتواند در فاز اول رشد صنعتی ایجاد کند، اما اگر حمایت دائمی و بیشرط شود، صنایع تنبل میشوند، کیفیت پایین میماند و سیاستگذار در برابر ذینفعان قفل میشود.
تمایز مهم در دهه ۴۰، تلاش برای مشروطکردن حمایت بود. حمایت قرار بود زمانمند و وابسته به عملکرد باشد: صنعت از رانت بازار داخلی بهرهمند میشود، اما باید بهرهوری بسازد، قیمت تمامشده را پایین بیاورد و کیفیت را بالا ببرد. این سیاست فقط وقتی واقعی است که تهدیدِ باز شدن بازار یا حذف حمایت معتبر باشد و دولت بتواند در برابر فشارها عقبنشینی نکند. همینجا پیوند سیاست صنعتی با سیاست پولی و نظم اداری روشن میشود: حمایتگرایی مشروط بدون یک دولت چابک و یک نظم تصمیمگیری که جلوی لابیگری را بگیرد، به سرعت به حمایتگرایی رانتی تبدیل میشود.
فناوری حکمرانی دوم: بانک مرکزی، قید ارزی و استقلال ابزاری
جمعکردن رشد بالا و تورم پایینتر، بدون نوعی انضباط پولی ممکن نیست. اما در ایران دهه ۴۰، استقلال بانک مرکزی را نباید با معیارهای امروز سنجید. آنچه اهمیت دارد، استقلال ابزاری در عمل است؛ یعنی توان اعمال قید پولی و ارزی در برابر فشارهای هزینهکرد.
در این دوره، بانک مرکزی توانست در هماهنگی با سیاستگذاری اقتصادی، از جهشهای بیمحابای پولی و اعتباری تا حدی جلوگیری کند و شرط ثبات پولی و ارزی را بر سیاست اعتباری تحمیل نماید. در روایتهای اجرایی آن زمان، هماهنگی بین سیاست واردات و ابزار اعتباری نیز دیده میشود: وقتی قرار بر محدودیت واردات یا تنظیم بازار بود، دستورهای بانکی برای کنترل گشایش اعتبار و هدایت منابع به کار گرفته میشد. این نمونهها نشان میدهد سیاست صنعتی و تجاری، بدون اهرم بانکی و اعتباری اجراشدنی نیست و تعادل دهه ۴۰ دقیقاً در همین همافزایی نهادی معنا پیدا میکند.
پارادوکس سرمایهگذاری: چرا سرمایهدار فرار نکرد؟
یکی از نقاط حساس تحلیل، همزمانی رشد صنعتی با فضای سیاسی انقلاب سفید است. شعارها و سیاستهای بازتوزیعی میتوانست ریسک مالکیت را بالا ببرد و سرمایه را به سمت داراییهای نقدشونده و خروج سوق دهد. پس چرا بخشی از سرمایه به سمت صنعت رفت؟
پاسخ را باید در نقش ضربهگیر دولت اقتصادی جست. بخش خصوصی زمانی سرمایهگذاری صنعتی بلندمدت میکند که قواعد بازی تا حدی پیشبینیپذیر باشد و کانالی برای حل اختلاف و کاهش ریسکهای اداری و سیاسی وجود داشته باشد. وزارت اقتصاد در اینجا نقش دوگانه داشت: از یک سو، با مشوقها و حمایتهای مشروط، سرمایه را به سمت تولید هل میداد؛ از سوی دیگر، با تنظیمگری و برخورد با بیانضباطی، این پیام را منتقل میکرد که حمایت از تولیدکننده کارآمد، در برابر تلاطمهای اداری و سیاستزدگیهای مقطعی، قابل اتکاتر است. این ضمانتها لزوماً به شکل قانون نوشته نمیشوند؛ در اقتصاد سیاسی، بسیاری از نهادهای واقعی از دل همین ضمانتهای ضمنی و عملکرد بوروکراسی بیرون میآیند.
کارت امتیاز دورو: دستاوردها و هزینههای پنهان
یک تحلیل معتبر نمیتواند فقط دستاوردها را ببیند. دهه ۴۰ از یک سو دوره رشد سریع و صنعتیشدن است و از سوی دیگر حامل هزینههایی است که بعدها به بحرانهای اجتماعی و اقتصادی کمک کرد.
هزینه اول، نامتوازنی بخشی بود. صنعتیسازی با سیاستهای تعرفهای، اعتبارات ترجیحی و تمرکز شهری، اغلب به عقبماندگی نسبی کشاورزی و روستا انجامید. نتیجه طبیعی این روند، فشار بر مهاجرت روستا به شهر، افزایش شکاف شهری و روستایی و رشد سریع حاشیهنشینی بود.
هزینه دوم، تمرکز جغرافیایی توسعه بود. توسعه در محورهای شهری و صنعتی متمرکز شد و بسیاری از مناطق پیرامونی سهمی متناسب از سرمایهگذاری و زیرساخت نگرفتند. این شکاف مرکز-پیرامون، فقط یک شاخص اقتصادی نیست؛ یک متغیر سیاسی-اجتماعی است که پایداری هر پروژه توسعه را تضعیف میکند.
هزینه سوم، مسئله توزیع درآمد و نابرابری بود. حتی اگر رشد بالا باشد، اگر تجربه زیسته گروههای بزرگ جامعه بهبود متوازن نکند، رشد تبدیل به سرمایه اجتماعی نمیشود و ظرفیت سیاسیِ ادامه اصلاحات کاهش مییابد. اهمیت این بخش در آن است که نشان میدهد چرا حتی یک دوره موفق از نظر رشد، میتواند در سطح اجتماعی شکننده بماند.
منطق فروپاشی: چرا تعادل واژگون شد؟
پایان «لحظه عالیخانی» را نباید به یک رویداد یا یک فرد تقلیل داد. فروپاشی وقتی رخ داد که قواعد بازی عوض شد و تعادل نهادی از درون فرسوده گردید.
عامل اول، نرمشدن قید بودجه بود. با افزایش درآمدهای نفتی، دولت کمتر به مالیات، مشارکت بخش خصوصی و رعایت انضباط نیاز داشت. وقتی قید مالی شل میشود، مقاومت در برابر هزینهکرد آسانتر میشود و نهادهایی مانند بانک مرکزی که نقش ترمز دارند، به عنوان مانع دیده میشوند.
عامل دوم، توقف گذار از فاز اول صنعتیسازی جایگزین واردات بود. ISI عمر مفید دارد؛ پس از چند سال، یا باید به سمت بهرهوری، فناوری و رقابتپذیری و صادرات رفت، یا صنایع پشت دیوار تعرفه پیر میشوند و به وارداتِ نهاده و رانت داخلی وابستهتر. در اواخر دهه ۴۰ نشانههایی از فهم ضرورت این گذار دیده میشود، اما با وفور درآمد نفت، مسیر آسانتر انتخاب شد: واردات به جای صادرات، شتاب پروژهها به جای اصلاح ساختار، و نمایش توسعه به جای ساخت رقابتپذیری.
عامل سوم، بازآرایی ائتلافها بود. ائتلافی که بر تولید و انباشت بنا شده بود، به سمت ائتلاف توزیع رانت چرخید. وقتی توزیع رانت محور ائتلاف سیاسی میشود، حمایتگرایی مشروط به حمایتگرایی دائمی تبدیل میشود، قید پولی شکسته میشود، و توان تکنوکراتها برای اعمال قواعد کاهش مییابد. نتیجه، پایان تعادل و آغاز چرخه جدیدی از تورم و بیثباتی است.
حرف آخر: درسها به جای احضار گذشته
بازگشت به عالیخانی نباید به تلاش برای احضار یک فرد ختم شود. ارزش دهه ۴۰ در قواعدی است که میتوان از آن استخراج کرد.
یک. سیاست صنعتی بدون سازوکار خروج و بدون شرط عملکرد، به رانت دائمی و صنعت غیررقابتی منجر میشود.
دو. هماهنگی میان نهادهای اقتصادی بدون سازوکار حل تعارض، به جنگ نهادی و فلج سیاستگذاری میانجامد.
سه. استقلال ابزاری بانک مرکزی یک امر صرفاً حقوقی نیست؛ به قیدهای مالی، ائتلافهای سیاسی و ظرفیت اجرایی دولت وابسته است.
چهار. رشد بدون سیاستهای مکمل اجتماعی و منطقهای، پایداری سیاسی توسعه را کاهش میدهد؛ زیرا نامتوازنی بخشی و شکافهای جغرافیایی را تشدید میکند.
پنج. صنعتیسازی اگر در فاز اول متوقف شود و به رقابتپذیری و بهرهوری و صادرات گره نخورد، دیر یا زود به سقف بازار داخلی و بنبست فناوری میرسد.
دهه ۴۰ نشان میدهد توسعه در ایران نه محال است و نه معجزه؛ مشروط است. مشروط به قرارداد سیاسیِ کارآمدی، به معماری حل تعارض، به انضباط پولی و مالی، به حمایتگرایی مشروط، و به توان گذار از صنعتیسازی جایگزین واردات به فاز رقابتپذیری. اما همان تجربه هشدار میدهد اگر این قواعد نهادینه نشود، با تغییر نسبت نفت و سیاست، با شل شدن قید بودجه، و با جایگزینی منطق نمایشی به جای منطق اقتصادی، تعادل به سرعت فرو میریزد و میراثش از «نهاد» به «حسرت» تبدیل میشود.
