از نهاد به شبکه: منطق بقا و بازتولید ناکارآمدی در نظم دسترسی محدود
اقتصاد سیاسی ایران دهههاست با پرسشی خیرهکننده و پارادوکسیکال روبروست: چرا سیاستهایی که ناکارآمدی آنها در علم اقتصاد اثبات شده و تبعات ویرانگرشان در تجربه زیسته جامعه آشکار است، همچنان بازتولید میشوند؟ چرا ناترازیهای انرژی، نظام چندنرخی ارز و قیمتگذاریهای دستوری، علیرغم تغییر دولتها و مدیران، همواره به حیات خود ادامه میدهند؟ پاسخهای رایج معمولاً حول دو محور میگردند: یا مدیران را نادان و فاقد دانش فنی میدانند و یا مسئله را به فساد اخلاقی افراد تقلیل میدهند. اما این تحلیل پیشنهاد میکند که برای فهم دقیق ماجرا، باید عینک اخلاقی را کنار گذاشت و از منظر «کارکردی» به سیستم نگریست.
چارچوب تحلیلی پیشرو، که بر پایه نظریه «نظم دسترسی محدود» داگلاس نورث، والیس و واینگست بنا شده، ادعا میکند که آنچه ما ناکارآمدی اقتصادی مینامیم، در واقع «کارآمدی سیاسی» برای بقای سیستم است. البته باید تأکید کرد که این مدل ادعای تبیین تمامی شکستهای سیاستی را ندارد؛ بلکه نشان میدهد چرا در شرایط خاص، یعنی تنگنای منابع و تشدید شکافهای دروننخبگی، «منطق بقا» به صورت سیستماتیک بر «منطق توسعه» پیشی میگیرد. در قلب این تحلیل، مفهومی قرار دارد که جایگزین واژه مبهم فساد میشود: «توزیع استراتژیک منابع». باید توجه داشت که این مفهوم در اینجا یک اصطلاح توصیفی-تحلیلی است، نه یک داوری اخلاقی یا توجیه هنجاری. این فرآیند دارای سه ویژگی مشخص است: اول، هدف آن امتیازدهی به بازیگران سازمانیافتهای است که قدرت تخریب یا بیثباتسازی ائتلاف حاکم را دارند. دوم، بستر وقوع آن شرایطی است که رقابت شدید دروننخبگی وجود دارد. و سوم، نتیجه نهایی آن «خریدِ ثبات کوتاهمدت» است، نه کارایی اقتصادی بلندمدت.
در مدل نورث، مسئله اصلی جوامع در حال توسعه، مدیریت خشونت است. برخلاف جوامع پیشرفته که در آنها نهادهای غیرشخصی مسئول کنترل خشونت هستند، در نظمهای دسترسی محدود، ثبات سیاسی محصول توافق میان فرادستان است. سیستم برای اینکه گروههای قدرتمند (نظامی، تجاری، سیاسی) به روی هم اسلحه نکشند یا کودتا نکنند، باید برای آنها «رانت» خلق کند. این رانتها، که از طریق محدود کردن رقابت و ایجاد انحصار تولید میشوند، نه به عنوان رشوه، بلکه به عنوان «امتیازهای تثبیتکننده ائتلاف» (یا همان حقالسکوت سیاسی) عمل میکنند که کلیت سیستم را منسجم نگه میدارد.
ممکن است منتقدان بگویند که ضعف دانش مدیریتی، تضادهای ایدئولوژیک یا حتی ناتوانی و ضعف ظرفیت دولتی عامل اصلی وضعیت موجود هستند. اما مدل بقا این فرضیات را رد نمیکند، بلکه آنها را در خود هضم مینماید. وقتی میبینیم تکنوکراتهای کارآمد اما غیرمتصل حذف میشوند، مسئله «ندانستن» نیست؛ در نظم دسترسی محدود، معیار گزینش، کاهش عدمقطعیت سیاسی است؛ بنابراین تعارض میان حرفهگرایی نهادی و انضباط شبکهای، یک تعارض ساختاری است نه صرفاً انتخاب فردی. همچنین، ضعف ظرفیت دولتی در بسیاری موارد نه صرفاً کمبود توان، بلکه پیامد طبیعی ترجیح شبکه بر نهاد است؛ یعنی ظرفیتزدایی بخشی از سازوکار حفظ ائتلاف میشود. ایدئولوژی نیز در بسیاری از موارد، اگرچه کارکرد هویتی دارد، اما همزمان به عنوان «زبان توجیه» برای توزیع استراتژیک منابع عمل میکند.
البته نباید سیستم را به یک ماشین هوشمندِ مطلق تقلیل داد. «منطق بقا» همیشه موفق نیست. سیستمها دچار خطای محاسباتی میشوند و یا شوکهای بیرونی مثل تحریم، معادلات توزیع رانت را چنان برهم میزند که سیاستهای اتخاذ شده برای خرید ثبات، خود به عاملی برای بیثباتی و هزینه تبدیل میشوند. مکانیسم اصلی که این وضعیت را پایدار میکند، فرآیند «جایگزینی شبکه به جای نهاد» است. نهادهای رسمی توسعهای (مانند سازمان برنامه یا بانک مرکزی) به تدریج طی یک فرآیند سهمرحلهای تهی میشوند: ابتدا تهیشدن از اختیارات رخ میدهد که تصمیمات را به جلسات غیررسمی محافل قدرت منتقل میکند. سپس نوبت به تهیشدن از «داده و شفافیت» میرسد؛ چرا که فقدان آمار دقیق ظرفیت پاسخگویی را از بین میبرد. و در نهایت، تهیشدن از نیروی حرفهای رخ میدهد، جایی که وفاداران جایگزین متخصصان میشوند تا ریسک واگرایی به حداقل برسد.
برای آزمونپذیری این تحلیل، میتوان سه پیشبینی ارائه داد که با شاخصهای عینی قابل ردیابیاند. نخست، رابطه معکوس منابع و مداخله؛ هرگاه درآمدهای برونزا (مثل نفت) کاهش یابد، مداخلات دولت در بازار افزایش مییابد تا کسری رانت جبران شود. دوم، جنگ تبصرهها؛ هرچه نهادهای رسمی سعی کنند قواعد عمومی وضع کنند، رشد تبصرههای بودجه و مصوبات استثنایی بیشتر میشود. و سوم، «قانون جایگزینی ابزار»؛ هرگاه هزینه سیاسی حذف مستقیم یک امتیاز بالا باشد، سیستم به جای جراحی، به سمت ابزارهای پخشکننده هزینه مثل تورم میرود. این الگو را میتوان در دورههای تکرارشونده کاهش منابع و تشدید فشار خارجی در اقتصاد ایران مشاهده کرد که همواره به افزایش سیاستهای سهمیهای و قیمتگذاری اداری انجامیده است.
مصداقهای این وضعیت را میتوان به وضوح در اقتصاد ایران دید. صنعت خودرو یک نمونه کلاسیک است که در لایه اقتصادی زیانده و بیکیفیت است، اما در لایه سیاسی به عنوان ابزاری کارآمد برای حفظ اشتغال گروههای فشار و توزیع قراردادها عمل میکند. نمونه دیگر، ارز چندنرخی است. در سطح اقتصادی، این سیاست با تخریب انگیزه تولید داخلی، خلق تقاضای کاذب و شکلدهی به زنجیرههای رانتی واردات همراه میشود. اما در سطح سیاسی، امکان میدهد ائتلاف حاکم بدون پرداخت یارانه بودجهای مستقیم، امتیازهای تثبیتکننده را میان حلقههای متصل در واردات و توزیع بازتوزیع کند. چرخه بقا بدین ترتیب از شوک منابع آغاز میشود، به تشدید توزیع استراتژیک منابع و تضعیف نهادها میرسد و از مسیر تورم و ناکارآمدی، نیاز به مداخلههای بعدی را بازتولید میکند.
در تحلیل نهایی، تفاوت بنیادین میان «منطق توسعه» و «منطق بقا» آشکار میشود. منطق توسعه، هدفی بلندمدت و نسلی دارد، ابزارش رقابت و شایستهسالاری است، قانون را به مثابه قاعدهای عمومی و برابر میبیند و سیاست صنعتی را ابزاری برای رقابتپذیری میداند. در مقابل، منطق بقا افقی کوتاهمدت (از بحران تا بحران) دارد، ابزارش انحصار و امتیازدهی گزینشی است، قانون را ابزاری برای تنظیم رابطه با دوستان و رقبا میبیند و سیاست صنعتی را ابزاری برای توزیع پیمان و کنترل ورودیها تلقی میکند. به بیان دیگر، اختلاف این دو منطق نه در یک سیاست خاص، بلکه در افق زمانی و تعریفِ کامیابی سیاسی نهفته است.
واقعگرایی حکم میکند بپذیریم که گذار از این وضعیت با نصیحت اخلاقی ممکن نیست. هر اصلاح اقتصادی که منجر به خلق «بازندگان سازمانیافته» شود، بدون طراحی همزمانِ یک سازوکار جبران یا مسیر خروج تدریجی، توسط منطق بقا وتو خواهد شد. پنجره تغییر زمانی باز میشود که خودِ ائتلاف حاکم به این جمعبندی برسد که استمرار انحصار، هزینهای بالاتر از رقابت مدیریتشده تولید میکند.
